【法制日報】專家建議明確低保和其他專項救助范圍
發布日期：2013-10-15 閱讀次數：
□本報記者張媛
將最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助納入社會救助法調整范圍,已經成為各方共識。除此之外,還有哪些社會救助制度有必要在法律中作出規定？
在前段時間全國人大常委會法制工作委員會社會法室召開的社會救助法座談會上,與會專家對此進行了研討。
醫療救助是否納入還需研究
北京師范大學社會發展與公共政策學院院長張秀蘭說,醫療救助比較特殊,與衛生服務部門有關,讓民政部門去執行醫療救助,有很多阻力,這些年醫療救助執行困難重重。
中國人民大學教務處處長、社會學系教授洪大用贊成張秀蘭的觀點:“是否將醫療救助納入社會救助法,需要根據救助實踐認真研究,它所涉及的主體、關系和標準等非常復雜,可以考慮在關于臨時救助的項目下予以初步法律規范。”
在討論中,多位專家提到了臨時救助。據了解,臨時救助主要是對群眾在生活中出現臨時性、突發性的特殊原因所造成的困難給予的應急性的救助。
張秀蘭雖然曾寫過很多關于應建立臨時救助體系的建議書,但她仍認為現在將臨時救助寫入法律有點早。
與張秀蘭觀點不同,其他多位專家都認為,臨時救助填補了救助體系的空白,是社會救助的最后一道防線,應該將其納入社會救助法的調整范圍。
洪大用說,現實生活中會出現各種各樣的意外,每個人都可能有陷入急難需要臨時救助的境地,我國臺灣地區的立法稱之為急難救助。
“國家通過立法規范臨時救助的對象、范圍、標準和程序等,是可行的,也是應當的。”洪大用說。
“在一定意義上,流浪乞討救助也應當納入社會救助法的規范范圍,應當考慮針對特殊對象實施積極救助,努力避免出現凍死、餓死街頭的意外事件”。洪大用表示,目前流浪乞討人員中確實存在一些以此為職業的人,但這涉及城市社會管理問題,應當區別對待。
針對諸如醫療救助、住房救助、教育救助、司法救助等一系列專項救助,洪大用認為,法律上可以作一些倡導性的規定,比如鼓勵依據需要,對一些特殊人群給予專項救助。
中國社會科學院法學研究所助理研究員栗燕杰則不贊成將法律援助和災害救助納入社會救助法。在他看來,這兩者不具有社會救助的一般特征。法律援助具有較強的司法屬性,已明顯不同于社會救助。目前,法律已經規定可能判處死刑或者無期徒刑的,應給予法律援助。法律援助完全可以通過司法途徑來解決。
“在我國,災害救助、應急救助更多具有應急法制、災害法制的屬性,與一般的社會救助存在較大差異,而且已有一些法律、行政法規加以規范。災害救助的目標,更多是為保障受災人員基本生活、受災人員緊急安置等,與貧富無關。我國社會救助更多定位于濟貧的保障基本生活功能。二者雖然存在交叉,但其差異更為根本。而且,社會救助普遍以家計調查為前置程序,而凡是受災影響到基本生活,無論貧富,一律根據突發事件應對法、自然災害救助條例及有關法律法規、自然災害救助應急預案,啟動并適用災害救助。”栗燕杰說。
“五保”供養與低保制度并軌
最低生活保障是解決生存問題的,保障的是救助對象的生存權,而各種專項救助解決的是某些方面的特殊問題,滿足特殊需要。目前,很多地方的做法是把各種專項救助疊加在生活救助之上,也就是說,一旦獲得了低保資格,不僅可以享受最低生活保障,還可以享受其他的專項救助。
洪大用指出,將各種“專項救助”都附著在最低生活救助對象身上,具有一定合理性,但也衍生比較嚴重的問題。一些人拿到低保資格就相當于進入了一種獨特的福利體系,容易養成依賴性,并且造成救助資源分配的不公正。應當明確,社會救助是最底線的兜底的保障,主要著眼于生活救助,救助目的是希望給被救助對象一個喘息的機會,使他有機會、有條件回到主流社會當中去。
中國勞動關系學院公共管理系副主任楊思斌也表達了相似的觀點。他指出,因為低保含金量太高,導致低保線以上但處于貧困邊緣的群體感到不公平。所以要確定最低生活保障制度的原始功能,低保就是保證生存權,專項救助相對特殊,應根據每個制度的具體情況,確定標準和范圍。
楊思斌舉例說,在保障“五保戶”權益、不降低其福利水平的前提下,應當將農村的“五保”供養制度整合到最低生活保障制度中。同時,對于“五保戶”的特殊需求,可通過其他制度安排,比如老年人福利、老年人津貼、老年人服務加以解決。
最近幾年,北京理工大學法學院教授韓君玲一直在關注和研究農村“五保”供養問題。她指出,“五保”供養制度是從1956年確立并延續下來的一項制度,這一供養制度目前看來完全可以與低保制度并軌,否則就屬于不必要的制度分類。至于“五保”供養制度中高于一般低保對象的福利待遇,從實踐看其仍屬于社會救助性質,是針對特殊保護對象所提供的生活照顧和物質幫助。當然,若的確實質上高于其應享有的低保待遇,那么,可以將高出的部分劃入老年人福利待遇中。
同時,韓君玲還建議,對于低保標準,法律中應作出具體規定。“因為現行的規定非常籠統。”她說,“將低保標準在立法中有所體現,當然不可能規定得特別細,但至少要體現最低生活保障標準這樣的原則。另外,還應該在立法中對其制定主體進一步明確,而且盡量提高制定主體的層次。”
洪大用指出,將各種“專項救助”都附著在最低生活救助對象身上,具有一定合理性,但也衍生比較嚴重的問題。一些人拿到低保資格就相當于進入了一種獨特的福利體系,容易養成依賴性,并且造成救助資源分配的不公正。應當明確,社會救助是最底線的兜底的保障,主要著眼于生活救助,救助目的是希望給被救助對象一個喘息的機會,使他有機會、有條件回到主流社會當中去。
中國勞動關系學院公共管理系副主任楊思斌也表達了相似的觀點。他指出,因為低保含金量太高,導致低保線以上但處于貧困邊緣的群體感到不公平。所以要確定最低生活保障制度的原始功能,低保就是保證生存權,專項救助相對特殊,應根據每個制度的具體情況,確定標準和范圍。
楊思斌舉例說,在保障“五保戶”權益、不降低其福利水平的前提下,應當將農村的“五保”供養制度整合到最低生活保障制度中。同時,對于“五保戶”的特殊需求,可通過其他制度安排,比如老年人福利、老年人津貼、老年人服務加以解決。
最近幾年,北京理工大學法學院教授韓君玲一直在關注和研究農村“五保”供養問題。她指出,“五保”供養制度是從1956年確立并延續下來的一項制度,這一供養制度目前看來完全可以與低保制度并軌,否則就屬于不必要的制度分類。至于“五保”供養制度中高于一般低保對象的福利待遇,從實踐看其仍屬于社會救助性質,是針對特殊保護對象所提供的生活照顧和物質幫助。當然,若的確實質上高于其應享有的低保待遇,那么,可以將高出的部分劃入老年人福利待遇中。
同時,韓君玲還建議,對于低保標準,法律中應作出具體規定。“因為現行的規定非常籠統。”她說,“將低保標準在立法中有所體現,當然不可能規定得特別細,但至少要體現最低生活保障標準這樣的原則。另外,還應該在立法中對其制定主體進一步明確,而且盡量提高制定主體的層次。”
將低保與其他專項救助銜接
低保制度推行過程中存在的一些低保人群“只進不出”問題,也引起專家的關注。
在張秀蘭看來,這是低保制度與其他專項救助制度之間存在銜接問題導致的。
“我們剛完成了三個城市的調研。為什么低保人群‘出不去’？有的是因為家里有人需要照顧,無法參加正規工作,如果退出低保,出去參加工作,所有附加福利有懸崖效應,可能丟了四五百元的低保,只掙著七八百元的工資,而且別的福利都沒有了。”張秀蘭指出,為什么大家都說低保含金量高?是因為其他制度不完善。現在通往社會福利的通道只有兩個:第一個是享受低保,就可以享受其他的教育救助等；第二是找到工作,就可以享受勞動法規定的社會保險,但社會保險還需要個人繳費。
“這樣一比較,低保成了唯一可以依賴的獲取最基本生存條件的保障。”張秀蘭說,要想低保人群能根據經濟狀況“有進有出”,就一定要實現低保制度與現有的其他專項救助制度、保險制度的有效銜接。
在張秀蘭看來,這是低保制度與其他專項救助制度之間存在銜接問題導致的。
“我們剛完成了三個城市的調研。為什么低保人群‘出不去’？有的是因為家里有人需要照顧,無法參加正規工作,如果退出低保,出去參加工作,所有附加福利有懸崖效應,可能丟了四五百元的低保,只掙著七八百元的工資,而且別的福利都沒有了。”張秀蘭指出,為什么大家都說低保含金量高?是因為其他制度不完善。現在通往社會福利的通道只有兩個:第一個是享受低保,就可以享受其他的教育救助等；第二是找到工作,就可以享受勞動法規定的社會保險,但社會保險還需要個人繳費。
“這樣一比較,低保成了唯一可以依賴的獲取最基本生存條件的保障。”張秀蘭說,要想低保人群能根據經濟狀況“有進有出”,就一定要實現低保制度與現有的其他專項救助制度、保險制度的有效銜接。
（審核：王征）
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